בי"א בכסלו תשי"ד במדינת ישראל דאז, מדינה קטנה וענייה שהתמודדה עם גלי עלייה גדולים, נחקק בכנסת ישראל חוק הביטוח הלאומי תשי"ד-1953(1). מאז חקיקת החוק, גדלה אוכלוסיית המדינה כמעט פי חמש וההכנסה הממוצעת לנפש גדלה פי עשר(2).
הגידול בעושר הלאומי מחד ואי השוויון ותחולת העוני מאידך, הציבו את ישראל כמדינה מפותחת מאוד, אך בעלת תחולת עוני גבוהה ביחס למדינות המערב ואף הגבוהה ביותר בקרב ילדים(3). על אף חקיקת שכר מינימום מספרם של עובדים המוגדרים כעניים הולך וגדל(4) וכרבע ממקבלי קצבת הזקנה והשארים המגיעים לגיל פרישה מקבלים השלמת הכנסה או הבטחת הכנסה(5).
המסקנה היא שבישראל 2015 הצורך ברשת ביטחון שתתמוך בחלשים בחברה קיים ואף גובר עם השנים. התמיכה באוכלוסיות אלו הופקדה בידיו של מוסד ממלכתי שייעודו להעניק ביטוח סוציאלי בזכות(6) , המוסד לביטוח לאומי (להלן: "המל"ל"). בחלוף השנים מחויבות זו התחלפה במנגנון מסורבל ולא נגיש שהוביל לשחיקת ייעודו המקורי של המל"ל.במציאות האבסורדית השיח סביב המל"ל מצטייר כ"ברצותו נותן וברצותו מקצץ", כאשר החשש מרמייה דבק במבוטח ומביא למעין ענישה קולקטיבית(7). במציאות כזו הראשונות להיפגע הן דווקא אלו שלמענן הוקם מלכתחילה מוסד הביטוח הלאומי- זכויותיו של המבוטח (8).
נעמוד על הבעיות המרכזיות המביאות לפגיעה בזכויות המבוטח, והן החשש מרמייה הדבק במבוטח וחוסר הנגישות עבור המבוטח .
חשש מרמייה
ככלל, מידה מסוימת של חשדנות הכרחית במל"ל כגוף האמון על ניהול כספי ציבור. אך כאשר גוף זה הופך כלי שרת בידי ממשלות לקיצוץ בתקציביהן, החשדנות הרצויה הופכת לשלילית, מוגזמת ומציבה חומה איתנה בין המבוטח הישר לבין מימוש זכויותיו.
דוגמה מובהקת היא סיפורו של א' כבן 32 שעבד כנהג משאית, כאשר היה מעמיס ופורק מיכלי קירור אל וממשאית הובלה. העבודה בסביבה קרה הובילו לדלקת כרונית וקרעים בשתי כתפיו. א' נאלץ לעזוב את עבודתו, והיה מצוי באובדן כושר עבודה מלא.
לאחר שנקבעו לו 0% נכות בוועדה הראשונה, כשלעצמו דבר תמוה, הוגש ערעור ע"י עורך - הדין המייצג (ממשרד עורכי דין אבי שינדלר), שהתקבל וקבע ללקוח 24% נכות בגין שתי הכתפיים. בנוסף, באמצעות הייצוג העניין הועבר לוועדת רשות, מכוח תקנה 15 לתקנות המל"ל, לצורך בחינת מסוגלותו של הלקוח לחזור לעבודתו.
המוסד לביטוח לאומי, שחשד שא' משקר וכן עובד, הזמין שירותי חקירה. החקירה העלתה ממצא שגוי לפיו א' עובד במסעדה. הכיצד? חוקרי המל"ל עקבו בשוגג אחר קרוב משפחה של א' בעל שם זהה.
לאור הממצאים הוועדה המסכמת קבעה כי בשל אי אמון בא', על הנכות לרדת ל-15% בגין הפגיעה בכתף ימין בלבד וכי אין לתת זכאות כלשהי בגין תקנה 15. עוה"ד חשף טעות זו והגיש ערעור לבי"הד האזורי לעבודה, שפסק כי מדובר בטעות של ועדת הרשות ומשכך העניין יחזור אליה לדיון.
לאור כך ועדת הרשות אכן חזרה בה מהחלטתה והעניקה לא' רבע זכאות בגין תקנה 15. ועדיין, ועדת הערערים קבעה בניגוד להחלטת ועדת הרשות כי יש להעניק לתובע זכאות מלאה בגין תקנה 15 ולקבוע נכות נוספת בגין כתף שמאל, כך שא' קיבל סה"כ 36% נכות לצמיתות.
המתואר מדגים פגיעה קשה בזכויות המבוטח. יתכן כי ללא ייצוג מתאים מול המל"ל א' לא היה מצליח, כמו רבים אחרים, לתקן את העוול שנעשה לו.
היעדר נגישות
נגישות למשפט הינה זכות בסיסית לקיום הסדר הדמוקרטי, ובפרט כשמדובר באוכלוסיות חלשות. היעדר הנגישות כמו זה שבמקרה שלפנינו יוצר צורך בייצוג מקצועי בהתנהלות מול המל"ל. אחד הגורמים לבעיה הוא העומס המוגזם בסניפים, הנובע בעיקר ממספרם הקטן מאוד של נותני השירות. כ- 3,600 עובדים (שרק חלקם נותני שירות) משרתים למעלה משלושה מיליון מבוטחים(9); גם המענה הטלפוני המתבצע ע"י חברה חיצונית אינו מקצועי בשל העדר הכשרה ראויה.
ודוגמה מהשטח: תביעת נכות כללית הסתיימה בקביעה של 60% אובדן כושר עבודה לצמיתות. מעצם הקביעה הנפגע, מ', היה אמור לקבל מיידית ואוטומטית קצבה חודשית מהמל"ל לכל חייו. אך לא כך היו הדברים. במשך שנה תמימה, הן משרד עורכי הדין המייצג (משרד עורכי דין אבי שינדלר) והן מ' לא היו מודעים כלל לקביעה זו. בהחלטה שנשלחה אל עוה"ד צוין כי התביעה נדחתה ולא צורף פרוטוקול הוועדה. לאחר פניות רבות במשך שנה, קיבל עוה"ד את הפרוטוקול. בבואו לבחון את הסיבות שהביאו לדחייה, גילה שהתביעה כלל לא נדחתה (!).
עוה"ד ניגש לסניף המל"ל לבירור הנושא. הפקידה השיבה כי ללקוח נקבעו 50% נכות ולכן אינו זכאי לקצבה. עוה"ד ניסה להעמידה על טעותה והציג את המסמכים המוכיחים שללקוח נקבעו 60% נכות. מבולבלת, השיבה לו שעליו להתאזר בסבלנות (זאת לאחר המתנה של כשנה תמימה) עד אשר יזמינו את התיק ויבררו את הסוגיה. לבסוף התברר כי מסמך המסקנות נשמט מהחלטת הוועדה.
ראוי להדגיש כי ללא התעקשות עוה"ד לקבל הפרוטוקול לעיון, מ', שהיה זכאי לקצבה לכל חייו, היה משלים עם קביעת המל"ל המוטעית ומפסיד את הפיצוי המגיע לו.
אז מה עושים כדי למנוע פגיעה בזכויות המבוטחים?
מעבר לפתרונות הבסיסיים, כגון הוספת והכשרת כוח אדם והתייעלות כללית, נציע את הבאים:
1. רפורמה כלכלית חברתית:
כיום הביטוח הלאומי מהווה ביטוח סוציאלי ופנסיוני(10) , לצד היותו ביטוח ריסק הדדי(11) (מעניק פיצוי בהתאם למקרה הביטוחי וללא מטרות רווח). הפיכתו של המל"ל לביטוח ריסק "טהור" יאפשר לזכאים לקבל תשלומים שיאפשרו להם להיחלץ ממעגל העוני ולחיות בכבוד. רפורמה כזו דורשת שינוי תפיסתי נרחב בחברה הישראלית כי כלל המבוטחים ישלמו אך לא כולם יקבלו.
2. ייעול הגופים הקיימים:
א. הפרדה מוחלטת בין הפקידות המנהלית לוועדות הרפואיות תוך יצירת מערך רפואי מקצועי בלתי תלוי.
ב. ייעול מבני של הוועדות הרפואיות לצורך חיסכון במשאבים. לדוגמה- ועדה רפואית ראשונית תמנה מספר מומחים בהתאם לכלל פגיעותיו של המבוטח, כאשר ערר במידת הצורך יופנה לוועדה המורכבת ממומחה אחד בתחום ההשגה.
ג.הקמת מבנים נפרדים לקיום ועדות רפואיות שיפעלו במשך כל שעות היום, מה שיביא לקיצור תורים והמתנות.
ד.הקצבת זמן ידוע מראש של הטיפול במבוטח מרגע הגעתו לביטוח לאומי.
ה.הקמת מרכזים דרך לשכת עורכי הדין למיצוי זכויות המבוטחים, שיעניקו הסבר מקיף, הצגת אפשרויות הפעולה וליווי הטיפול.
ו.הקמת גוף חיצוני לפיקוח על המל"ל. יעילות הסניפים תיבחן לאור קריטריונים אחידים וברורים.
ז.יצירת אחידות בנהלים בכלל הסניפים, בניגוד להטרוגניות הקיימת בהתאם למתווה של כל מנהל סניף.
פתרונות רבים מוצעים ע"י גופים שונים בישראל(12). מדובר בסוגיה בוערת וכואבת והיא בהחלט ברת שינוי. ואולם, בכדי להביא לשינוי המיוחל יש בראש ובראשונה להיזכר בייעוד שהמחוקק קבע למוסד הביטוח הלאומי, ולפעול להשבת המחויבות ההדדית לראש סדר העדיפויות כפי שהוא חורט על דגלו:
"...רעיון הערבות ההדדית, הקטנת הפערים בחברה, צמצום העוני והבטחת קיימות מערכת הביטחון הסוציאלי לאורך זמן, עומדים בבסיס פעילות הארגון." (חזון המוסד כפי שמוגדר באתר האינטרנט של המל"ל)(13).
_______________________________
- חוק ביטוח לאומי [נוסח משולב], תשנ"ה-1995, ס"ח 1522.
- הלשכה מרכזית לסטטיסטיקה, אוכלוסיית ישראל
- OECD, Social Policy Division - Directorate of Employment, Labour and Social Affairs, CO2.2: Child poverty (Last updated 01/05/2014), available at
- המוסד לביטוח לאומי, מנהל המחקר והתכנון, "ממדי העוני והפערים החברתיים- דוח שנתי" (נובמבר 2014).
- מנתוני המוסד לביטוח לאומי באתר האינטרנט.
- שם, בהתאם להגדרת המושג "דמי ביטוח".
- פרוטוקול ישיבה מס' 90 של הוועדה לענייני ביקורת המדינה, הכנסת ה-19 (4.2.2014).
- פרוטוקול ישיבה מס' 70 של הוועדה לפניות הציבור, הכנסת ה-17 (5.12.2007).
- אתר המוסד לביטוח לאומי, לעיל, ראה ה"ש 5.
- עם התקיימות תנאי המסלול בגינו דורש המבוטח תשלום מביטוח לאומי, כגון: קצבת זקנה, הבטחת הכנסה וכיו"ב.
- עם התקיימות התנאים העונים על הגדרת "מקרה ביטוחי", כגון: נכות מעבודה, נכות כללית וכיו"ב.
- לדוגמא, ראו תכנית הרווחה המוצעת של מפלגת "יש עתיד" הכוללת רפורמה מהפכנית בביטוח לאומי.
- לעיל, ראה ה"ש 5.